IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha proncuniato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2629/90
proposto dal Codacons (Coordinamento delle associazioni per la difesa
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori), in persona
del legale rappr.te pro-tempore avv. Roberto Canestrelli, che agisce
anche in proprio; dell'Associazione utenti servizi bancari e
assicurativi, in persona del legale rappr.te prof. Giovanni Mazzetti,
che opera anche in proprio; dell'I.I.C.A. (Istituto internazionale
per il consumo e l'ambiente), in persona del legale rappr.te
pro-tempore avv. Giuseppe Lo Mastro, ricorrente anche in proprio,
tutti elett.te dom.ti in Roma, viale delle Milizie n. 9, presso lo
studio degli avv. Carlo Rienzi e Roberto Canestrelli, che li
difendono unitamente all'avv. Giuseppe Lo Mastro, limitatamente a
se' medesimo.
contro la giunta del Comitato interministeriale prezzi; il CIP
(Comitato interministeriale prezzi); il Ministro dell'industria,
commercio ed artigianato, in persona dei rispettivi legali rappr.ti
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato;
e nei confronti dell'A.N.I.A. (Associazione nazionale imprese di
assicurazione) rappr.ta e difesa dall'avv. Alessandro Pace, elett.te
dom.ta presso il suo studio in Roma, piazza delle Muse n. 8 e della
New Hampshire Insurance Company, non costituitasi in giudizio;
per l'annullamento della deliberazione della giunta del CIP n. 14
del 26 aprile 1990, che ha determinato le tariffe dei prezzi per
l'assicurazione della responsabilita' civile dei veicoli a motore e
dei natanti da applicarsi dal 1 maggio 1990 al 30 aprile 1991; del
d.m. 10 marzo 1990, con il quale sono stati stabiliti gli importi
complessivi dei caricamenti sui prezzi dell'assicurazione della
responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti per il periodo 19 maggio 1990-30 aprile 1991;
del d.m. 14 gennaio 1989, con cui e' stata nominata la commissione
consultiva nonche' il parere reso da questa ultima sulla richiesta di
aumenti; dell'atto di proposta del Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato; e, infine, di qualsiasi atto
presupposto, connesso o conseguenziale, anteriore o successivo.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Avvocatura dello
Stato;
Visti i motivi aggiunti notificati il 24 gennaio 1991 il 6 febbraio
1991;
Viste la sentenza parziale di questa sezione n. 805 del 24 maggio
1991 e l'ordinanza n. 804/1991 di pari data;
Vista la sentenza della Corte costituzionale n. 315 del 29 giugno-8
luglio 1992;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 9 giugno 1993 la
relazione del cons. Giuseppe Minicone e uditi gli avv.ti Rienzi e Lo
Mastro e l'avv. dello Stato Giannuzzi.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato il 27, 28 giugno nonche' il 9 luglio 1990
sono stati impugnati i provvedimenti meglio specificati in epigrafe,
relativi alla modifica delle tariffe dei premi da applicare ai
contratti di assicurazione della responsabilita' civile derivante
dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, a decorrere
dal 1 maggio 1990 e fino al 30 aprile 1991.
Gli istanti, nella veste dei titolari di contratti R.C. auto ovvero
nella qualita' di associazioni asseritamente portatrici, per statuto,
di interesse alla tutela dell'utente e alla determinazione del giusto
prezzo, sostengono che le tariffe assicurative avrebbero subito un
sensibile ed ingiustificato aumento, derivante sia dalla elevazione
del premio puro in ragione del 2,4 per cento, sia dal maggiore
contributo al Fondo sanitario nazionale (6,5 per cento, in luogo del
4 per cento), sia dalla quota di caricamento applicata dalle
compagnie assicurative nella percentuale massima stabilita dal
decreto ministeriale 10 marzo 1990, sia, infine, soprattutto, dalle
modifiche apportate al funzionamento del bonus-malus le cui "classi
di merito" sono state elevate da 11 a 18.
Tutto cio' in contraddizione con la notevole riduzione dei sinistri
e del numero delle vittime e dei feriti, determinata dai
provvedimenti che, negli ultimi anni, hanno elevato notevolmente gli
standards di sicurezza stradale.
Avverso il provvedimento impugnato, i ricorrenti hanno mosso, con
l'atto introduttivo, le seguenti censure di illegittimita':
1. - Violazione artt. 11, 5 cpv. legge 24 dicembre 1969, n. 990,
come modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39: violazione art.
1 d.lgs. 23 aprile 1946, n. 363; viol. art. 3, d.lgs. 15 settembre
1947, n. 896; viol. art. 97 della Costituzione; eccesso di potere.
La Commissione ex art. 11 legge n. 990/1969 avrebbe espresso il
proprio parere - previsto obbligatoriamente dalla legge - in assenza
di alcuni suoi membri e di una tempestiva e regolare convocazione.
Inoltre la Giunta del CIP ed il CIP in sede di ratifica non
sarebbero stati composti dai membri previsti per legge, ne' gli
stessi sarebbero stati regolarmente convocati con invio di ordine del
giorno.
2. - Viol. art. 23-bis commi 1 e 2 d.P.R. 24 novembre 1970, n.
973; viol. art. 3 d.lgs. 15 settembre 1947, n. 896; viol. art. 11,
quinto cpv. legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel testo risultante
dalle modifiche e aggiunte apportate dall'art. 1 d.-l. 23 dicembre
1976, n. 857, convertito con modificazione, nella legge 26 febbraio
1997, n, 39; viol. art. 97 della Costituzione e principi generali;
incompetenza; eccesso di potere per assenza di motivazione; difetto
di presupposti e sviamento.
La giunta del CIP avrebbe deliberato l'aumento delle tariffe,
riservato per legge al Comitato interministeriale prezzi, in assenza
del requisito della urgenza, inconfigurabile nella procedura de qua,
attesi i tempi e i modi che ne regolano lo svolgimento.
In ogni caso, il provvedimento impugnato sarebbe gravemente viziato
perche' non sono state consultate le associazioni che tutelano gli
interessi degli utenti, tra le quali il Codacons, mentre e' stata
consultata la Commissione ministeriale ex art. 11 legge n. 990/1969,
illegittimamente composta, in quanto il d.m. 14 gennaio 1989, di
nomina di tale Commissione vi avrebbe inserito i soli produttori
interessati e non gli utenti, costretti a fruire, per legge, del
servizio assicurativo.
3. - Viol. art. 11. 2 e 7 cpv., legge n. 990/1969 nel testo
modificato dalla legge n. 39/1977; viol. art. 21 d.P.R. 24 novembre
1970, n. 973; eccesso di potere per assenza dei presupposti,
travisamento dei fatti e sviamento.
In contrasto con le disposizioni in epigrafe - che correlano il
calcolo dei premi puri al numero dei sinistri avvenuti in ciascuno
degli esercizi presi in esame - le tariffe sarebbero state aumentate
in assenza dell'incremento di detto numero ed attraverso una tecnica
di calcolo dei sinistri irregolare, in quanto fondata sul numero
totale dei moduli CID (convenzione indennizzo diretto) inoltrati
dagli assicurati, superiore a quello degli incidenti effettivi.
4. - Viol. legge n. 990/69, artt. 3 e 97 della Costituzione; art.
1321 c.c., art. 1339 c.c. e principi generali; eccesso di potere.
Le clausole autoritative che, per legge si inseriscono in un
contratto, la cui stipula e' obbligatoria per il proprietario di un
autoveicolo,
non potrebbero avere carattere di retroattivita'.
Sarebbe, quindi, illegittima l'applicazione della modifica delle
classi di merito del bonus-malus ai titolari di contratti in essere
alla data della deliberazione del CIP, avendo questi un diritto
quesito a conservare la progressione delle classi (in senso
favorevole o sfavorevole) in vista delle quali il contratto era stato
stipulato.
5. - Questione subordinata di costituzionalita' dell'art. 11. 5
cpv. legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel testo modificato dalla legge
26 febbraio 1977, n. 39, in relazione all'art. 23 della Costituzione.
Poiche' le tariffe della R.C. auto rientrano tra le prestazioni
imposte, soggette alla riserva di legge ex art. 23 della
Costituzione, la loro determinazione, in via amminstrativa, non
potrebbero sottrarsi a precise garanzie, individuate dalla Corte
costituzionale, in relazione ai provvedimenti del Comitato
interministeriale prezzi, nella partecipazione al procedimento della
Commissione centrale prezzi, in quanto organo formato oltre che da
tecnici, anche dai rappresentanti delle categorie interessate.
Viceversa, nel procedimento di determinazione delle tariffe delle
quali si discute, la Commissione centrale prezzi e' sostituita da una
Commissione ministeriale, la cui composizione, determinata dalla
legge, non offrirebbe alcuna delle garanzie ritenute fondamentali
dalla Corte costituzionale, in quanto ne sarebbe esclusa non solo
ogni rappresentanza degli interessi degli utenti, ma anche la
partecipazione dei diversi Ministeri preposti all'attuazione delle
finalita' dello Stato.
Con atto depositato il 20 settembre 1990, si e' costituita
l'Avvocatura dello Stato, nell'interesse e per conto
dell'Amministrazione intimata.
Con ordinanza presidenziale n. 299 del 12 ottobre 1990 sono stati
disposti incombenti istruttori, cui l'Amministrazione ha ottemperato
con un primo deposito documentale in data 26 novembre 1990, all'esito
del quale, i ricorrenti, in data 24 gennaio 1991 hanno notificato i
seguenti motivi aggiunti:
1) La Commissione ex art. 11 legge n. 990/1969 avrebbe adottato
il proprio parere senza alcuna votazione, rendendo impossibile
l'accertamento se, all'adozione dello stesso, abbia partecipato il
rappresentante dell'Automobile Club d'Italia, presente alla seduta
dell'11 aprile 1990.
2) Sarebbe del tutto arbitraria e fonte di disparita' di
trattamento l'audizione, da parte della Commissione stessa, di un
rappresentante dell'A.C.I., con esclusione di altre Associazioni di
tutela degli interessi dei consumatori, fra le quali la ricorrente.
3) La Commissione avrebbe operato, nella seduta del 27 marzo
1990, in assenza di due membri, per i quali non si sarebbe proceduto
alla verifica dell'avvenuta regolare convocazione. Per nessuna delle
sedute, inoltre, risulterebbero la regolarita' e la tempestivita'
delle convocazioni
4) Il tempo impiegato dalla Commissione, nelle diverse sedute,
sarebbe stato del tutto insufficiente rispetto all'entita' dei dati
da esaminare, con palese sintomo di insufficienza di istruttoria
nell'adozione del parere.
Successivamente, poi, al deposito di ulteriore documentazione da
parte dell'Avvocatura dello Stato, in data 1 febbraio 1991, i
ricorrenti hanno notificato ancora motivi aggiunti, in data 6
febbraio 1991, con i quali hanno ulteriormente dedotto:
1) Risulterebbero confermate l'irregolarita' e l'intempestivita'
delle convocazioni della Commissione ex art. 11 legge n. 990/1969,
non potendosi attribuire efficacia probatoria ai fax esibiti, in
copia, dall'Amministrazione.
2) Le sedute sia del CIP che della giunta del CIP non si
sarebbero svolte regolarmente, in quanto:
a) i Ministri competenti sarebbero stati, per entrambi gli
organi, quasi del tutto assenti ed illegittimamente sostituiti dai
Sottosegretari, per i quali non sono state esibite le deleghe;
b) alla seduta del CIP non sarebbero stati presenti il Ministro
delle finanze ed il Ministro per i lavori pubblici;
c) il provvedimento di ratifica del CIP sarebbe stato adottato
senza alcuna motivazione ed in assenza di discussione;
d) la riunione di ratifica del CIP sarebbe durata per un tempo
del tutto incongruo rispetto ai provvedimenti di ratifica;
e) nessuna motivazione sull'urgenza si ricaverebbe dal verbale
della seduta della giunta del CIP e nessuna motivazione si
ricaverebbe sul merito del provvedimento adottato, essendosi recepito
passivamente il parere della Commissione ex art. 11 legge n.
990/1969;
f) illegittimamente avrebbe partecipato ai lavori della Giunta
del CIP il prof. Filippi, giacche' la partecipazione degli esperti
sarebbe prevista solo alle sedute del Comitato interministeriale
prezzi;
g) la seduta della Giunta del CIP sarebbe durata per un tempo
insufficiente ad una approfondita istruttoria;
h) la relazione del prof. Filippi alla Giunta sarebbe stata del
tutto lacunosa sul funzionamento del bonus-malus;
i) non sarebbe stata analizzata la discrepanza tra gli indici
evolutivi sulla frequenza dei sinistri offerti dal Comitato
consortile e quelli emergenti dagli studi ISTAT.
L'Avvocatura dello Stato, con memoria depositata il 1 febbraio 1991
e il 5 aprile 1991, ha eccepito, in via preliminare,
l'inammissibilita' del ricorso per carenza, nelle associazioni
ricorrenti, di legittimazione attiva, non essendo le stessi titolari
di alcun interesse protetto. Ad identiche conclusioni dovrebbe
pervenirsi anche nei confronti dei rappresentanti legali di dette
associazioni, i quali non hanno provato di essere titolari di un
interesse protetto.
Nel merito, il patrocinio erariale ha confutato le doglianze dei
ricorrenti, sia in relazione ai motivi contenuti nell'atto
introduttivo sia ai motivi aggiunti, concludendo per il rigetto del
ricorso.
Anche i ricorrenti hanno prodotto memorie con le quali, nel
ribadire, in relazione agli statuti depositati, la legittimazione
delle Associazioni istanti, hanno riaffermato ed ulteriormente
sviluppato le proprie ragioni di doglianza avverso gli atti
impugnati, alla luce, anche, della documentazione esibita
dall'Amministrazione.
Chiamato il ricorso alla pubblica udienza del 17 aprile 1991,
questa Sezione, con sentenza parziale n. 805 del 24 maggio 1991, ha
dichiarato infondati taluni motivi (logicamente prioritari)
concernenti la regolarita' della formazione della volonta' collegiale
del Comitato interministeriale prezzi.
Ha proceduto, quindi, all'esame delle censure rivolte contro gli
atti del procedimento posti a base della determinazione finale del
CIP (e segnatamente contro il d.m. 14 gennaio 1989 di nomina dei
componenti della Commissione ministeriale, incaricata ex art. 11
della legge 24 dicembre 1969, n. 990 di esprime il parere
obbligatorio sulla determinazione delle tariffe assicurative di cui
trattasi) e, nell'affermare che il Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato si era attenuto alle indicazioni della
norma sopracitata circa la composizione della Commissione stessa, ha,
ritenuto rilevante, ai fini della decisione degli ulteriori motivi di
gravame, e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale della norma stessa, in relazione all'art. 23 della
Costituzione.
Con ordinanza n. 804 del 24 maggio 1991 ha, quindi, sospeso il
giudizio rimettendo detta questione alla Corte costituzionale.
Quest'ultima, con sentenza n. 315 del 29 giugno-8 luglio 1992, ha
dichiarato inammissibile la question anzidetta sul rilievo che la
stessa era stata sollevata da questo tribunale dopo la decisione nel
merito della causa, avendo questo Tribunale medesimo, col respingere
la censura rivolta contro il d.m. 14 gennaio 1989, esaurito la
propria cognizione e non essendovi quindi piu' i presupposti della
incidentalita' del giudizio sulla legittimita' costituzionale della
legge.
In data 21 marzo 1992 si e' costituita l'A.N.I.A. - Associazione
nazionale fra le imprese assicuratrici, chiedendo il rigetto del
gravame.
Con istanza depositata il 30 novembre 1992 la difesa dei ricorrenti
ha chiesto la fissazione della udienza di trattazione del ricorso, ai
fini della definizione degli ulteriori mezzi di gravame, presentando,
il 29 maggio 1993, una memoria riepilogativa.
Anche l'Avvocatura dello Stato ha prodotto una memoria finale.
Alla pubblica udienza del 9 giugno 1993 il ricorso e' stato
assegnato al Collegio per la decisione.
D i r i t t o
1. - Con ricorso notificato il 27-28 giugno 1990 e depositato il 25
luglio 1990, le Associazioni e gli altri soggetti privati indicati in
epigrafe, hanno impugnato la deliberazione della giunta del Comitato
interministeriale prezzi n. 14 del 26 aprile 1990 (ratificata con
deliberazione del CIP del 22 maggio 1990) con la quale sono state
determinate le tariffe dei prezzi per l'assicurazione della
responsabilita' civile dei veicoli a motore e dei natanti, per il
periodo 1 maggio 1990-30 aprile 1991.
2. - I ricorrenti, nel dolersi di tale deliberazione, che, secondo
il loro assunto, avrebbe comportato aumenti ingiustificati delle
tariffe precedentemente in vigore, hanno mosso numerosissime censure
a tutti gli atti del procedimento, appuntando, tra l'altro, le
proprie doglianze sugli atti istruttori che erano stati alla base
dell'impugnata determinazione e, segnatamente, sul parere reso dalla
Commissione ministeriale prevista dall'art. 11, sesto comma, della
legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel testo modificato dalla legge 28
febbraio 1977, n. 39, di conversione del d.-l. 23 dicembre 1976 n.
857.
Di tale parere, obbligatorio nel procedimento di cui si discute,
essi hanno assunto la invalidita' in quanto reso da un organo
illegittimamente composto, per non avere il Ministero competente
inserito, tra i componenti della Commissione, in violazione dell'art.
11 sopracitato, rappresentanti degli interessi delle categorie degli
utenti dei servizi assicurativi, direttamente incisi dalla
determinazione delle tariffe dei premi adottate dal CIP.
In subordine, ove tale rappresentanza non sia stata prevista da
detta norma, hanno eccepito l'illegittimita' costituzionale di
quest'ultima per contrasto con l'art. 23 della Costituzione.
3. - Con sentenza parziale n. 805 del 24 maggio 1991, questa
Sezione, riordinando secondo una sequenza logica di pregiudizialita'
i diversi mezzi di gravame, ne ha respinto un gruppo concernente la
regolarita' della formazione della volonta' dell'Autorita'
deliberante.
Nel prendere in esame, quindi, secondo l'ordine logico anzidetto,
le doglianze rivolte dai ricorrenti contro la legittimita' della
composizione della Commissione deputata, ex art. 11 della legge n.
990/1969, ad esprimere il parere obbligatorio da sottoporre al CIP in
sede di determinazione finale delle tariffe dei prezzi assicurativi,
questa Sezione medesima ha rilevato come tale composizione fosse
fissata dalla norma citata e come, quindi, il Ministero
dell'industria, nell'emettere il d.m. 14 gennaio 1989 (anch'esso
impugnato) non poteva determinarvi nel senso, preteso dagli istanti
di includervi anche i rappresentanti delle categorie degli utenti.
Su tale presupposto, ha, quindi ritenuto rilevante e non
manifestamente infondata la questione incidentale di legittimita'
costituzionale del menzionato art. 11 della legge n, 990/1969,
provvedendo, con ordinanza n. 804 del 24 maggio 1991, a sospendere il
giudizio ed a rimettere la questione stessa all'Organo competente.
4. - La Corte costituzionale, con sentenza n. 315 del 29 giugno-8
luglio 1992, ha, tuttavia, dichiarato inammissibile la questione de
qua, affermando:
che questo tribunale aveva emanato l'ordinanza di remissione dopo
aver pronunciato la sentenza parziale con la quale aveva respinto la
censura rivolta contro il d.m. 14 giugno 1989, riconoscendo che il
Ministero dell'industria, commercio ed artigianato si era
correttamente attenuto alla legge nel comporre la Commissione
ministeriale prevista dall'art. 11, sesto comma, della legge n.
990/1969;
che con tale decisione questo tribunale medesimo aveva definito
quello che era l'unico oggetto del giudizio, esaurendo di conseguenza
la propria cognizione, cosi' che l'ammettere la questione sollevata
dopo la decisione del merito della causa si sarebbe posto in
contraddizione evidente col carattere incidentale del giudizio sulla
legittimita' costituzionale delle leggi.
5. - Questo Collegio, nel prendere atto della pronuncia della Corte
costituzionale sopra menzionata, non puo', tuttavia, sottrarsi alla
necessaria considerazione che, alla stregua della articolazione dei
numerosi mezzi di censura proposti dai ricorrenti con l'atto
introduttivo e con i motivi aggiunti, il presupposto dal quale ha
preso le mosse il giudice delle leggi, nel dichiarare
l'inammissibilita' della questione sollevata da questo tribunale
(l'essere venuto meno, cioe', il carattere incidentale della
questione stessa per avere il giudice a quo esaurito la propria
cognizione, definendo quello che era l'unico oggetto del giudizio)
appare non coincidente con la realta' processuale del giudizio in
esame.
5.1. - Al riguardo, questo tribunale deve doverosamente chiarire -
anche al fine di offrire alla Corte costituzionale ogni utile
elemento di valutazione - che, con la sentenza parziale cui si e'
fatto cenno, non ha definito il merito della causa, ma ha deciso solo
alcuni dei motivi dedotti (concernenti, come si e' esposto in fatto,
vari momenti del contestato procedimento), soffermandosi
sull'impugnato d.m. 14 gennaio 1989, adottato ai sensi dell'art. 11
della legge n. 990/1969, esclusivamente per confutare la tesi dei
ricorrenti, secondo la quale detta norma avrebbe imposto una
composizione della Commissione differente da quella fissata dal
Ministero dell'industria.
5.2. - Sulla diversa censura concernente la legittimita' della
composizione di detta Commissione, cosi' come stabilita dal piu'
volte citato art. 11, questo tribunale non si e' invece pronunciato:
come pure non si e' pronunciato sulla ulteriori censure, procedenti
logicamente dalla risoluzione di detta questione, che a loro volta,
investono aspetti formali e sostanziali del parere emesso dall'organo
collegiale ed i conseguenti riflessi della illegittimita' di
quest'ultimo sul provvedimento del CIP di fissazione delle tariffe
dell'assicurazione R.C. auto per il periodo 1990-1991.
5.3. - Ne consegue che questo giudice non ha esaurito la propria
cognizione sulla materia del contendere, per la cui definizione
appare tuttora rilevante la questione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 11, sesto comma, della legge n, 990/1969,
essendo, come e' giurisprudenza pacifica, la (in ipotesi)
riconosciuta illegittimita' della composizione dell'organo collegiale
deputato ad esprimere il parere equiparata al vizio assorbente di
incompetenza, suscettibile, da solo, di travolgere l'intero
procedimento.
6. - Detta questione e' sollevata dai ricorrenti in relazione
all'art. 23 della Costituzione, sul rilievo che rientrando le
tariffe in contestazione tra le prestazioni patrimoniali imposte, la
loro determinazione, in via amministrativa non potrebbe sottrarsi a
precise garanzie, assenti nel procedimento de quo atteso che la
composizione della Commissione ministeriale, cosi' come specificata
dalla legge, non soddisferebbe quei requisiti minimi riconosciuti
essenziali dalla stessa Corte costituzionale in relazione ai
provvedimenti del Comitato interministeriale prezzi.
6.1. - Una siffatta questione non appare al Collegio manifestamente
infondata, come gia' ritenuto l'ordinanza n. 805/1991.
6.2. - Ed invero, non sembra a questa sezione revocabile in dubbio,
in relazione alla disciplina introdotta dalla legge 24 dicembre 1969,
n. 990, che le tariffe delle quali si discute abbiano natura di
prestazioni patrimoniali imposte.
Trattasi, infatti, di tariffe che, una volta approvate dal CIP
(art. 11, sesto comma, legge n. 990/1969) sono inserite di diritto
nei contratti di assicurazione con decorrenza dalla prima scadenza
annuale di premio successiva alla data di pubblicazione del relativo
provvedimento e comunque dal trecentosessantacinquesimo giorno
successivo alla pubblicazione stessa (art. 11, nono comma, legge
cit.).
Ora, ove si abbia riguardo alla circostanza che la stipula del
contratto di assicurazione per la responsabilita' civile e'
obbligatoria, ai sensi dell'art. 1 della piu' volte menzionata legge
n. 990/1969, per ogni proprietario di veicolo a motore che intenda
far circolare lo stesso su strade di uso pubblico o su aree a queste
equiparate, appare di tutta evidenza che la liberta' del cittadino di
sottrarsi al pagamento del premio assicurativo si riduce, nella
specie, alla sola facolta' di rinunciare ad usufruire di un
autoveicolo; il che, nell'attuale assetto della vita sociale, si
risolve nel sacrificio di interessi non solo assai rilevanti, ma
addirittura impingenti nell'esercizio di diritti di ordine
costituzionale, quali quello alla liberta' di movimento o, in molti
casi, al lavoro, tenuto conto della strumentalita' insostituibile,
per molte attivita' produttive, che ha assunto l'uso
dell'autoveicolo.
L'alternativa, per il cittadino, in altri termini, rimane
esclusivamente circoscritta tra la rinunzia al soddisfacimento di un
bisogno ormai essenziale e l'accettazione di condizioni
unilateralmente e autoritativamente prefissate, circostanze, queste,
gia' ritenute sufficienti dalla Corte costituzionale per la qualifica
come prestazioni imposte di altre tariffe (nella specie, quelle
telefoniche; cfr. sent. n. 72 del 27 marzo 1969). Con la conseguenza
che, anche per la determinazione autoritativa delle tariffe dei premi
dell'assicurazione R.C. auto deve considerarsi necessaria la presenza
di quelle garanzie che l'art. 23 della Costituzione ha voluto
preordinare attraverso la riserva di legge.
6.3. - Ora, per quel che concerne, in particolare, l'individuazione
di garanzie sufficienti, la stessa Corte costituzionale, con
specifico riferimento alla potesta' autoritativa affidata dalla legge
al Comitato interministeriale prezzi, le ha ravvisate (sent. n. 103
del 25 giugno 1957 e sent. n. 72 del 1969 cit.) nella circostanza che
la determinazione finale di quest'ultimo, cosi' come disciplinata dal
legislatore, deve essere preceduta da una istruttoria da parte di un
organo qualificato (la Commisione centrale prezzi), composta, oltre
che da tecnici - i quali esercitano la funzione di accertamento dei
fattori economici che incidono sui prezzi -, anche da rappresentanti
delle categorie interessate, che svolgono una concorrente funzione di
tutela degli interessi contrapposti.
6.4. Senonche', nel procedimento di determinazione delle tariffe
dei premi assicurativi, cosi' come delineato dall'art. 11 della legge
n. 990/1969 e successive modificazioni, la Commissione centrale
prezzi, per espressa previsione normativa (sesto comma), e'
sostituita da una Commissione ministeriale, la cui differente
composizione non sembra al Collegio soddisfare tutte le esigenze di
garanzia, sulle quali ha posto l'accento la Corte costituzionale, per
concludere circa la legittimita' costituzionale del procedimento di
determinazione autoritativa di tariffe aventi natura di prestazioni
imposte.
6.5. - Occorre rilevare, in particolare, come la composizione della
Commissione ministeriale de qua non consenta alla stessa, a
differenza della Commissione centrale prezzi, di avere una visione
globale, ai fini della determinazione delle tariffe oggetto di esame,
dell'incidenza di queste ultime sui diversi settori che concorrono
all'economia nazionale.
6.5.1. - Viene, in evidenza, anzi tutto, la circostanza, che non
sembra al Collegio irrilevante, che la Commissione ex art. 11 e' un
organo costituito nell'ambito del Ministero dell'industria, commercio
e artigianato e per soli fini consultivi di questo ultimo, laddove la
Commissione centrale prezzi si radica all'interno dell'organizzazione
del CIP. Il che comporta, come conseguenza immediata sul piano
strutturale e funzionale, che l'organo stesso non appare idoneo a
porsi come sede di confronto di una molteplicita' di fattori
economici, essendo in esso prevista lasola rappresentanza
istituzionale del Ministero da cui promana e dell'INA, laddove la
Commissione centrale prezzi (art. 2 d.lv. lgt. n. 363/1946) e'
composta da rappresentanti di tutti i principali dicasteri, ciascuno
portatore, ovviamente, di esperienze specifiche, da confrontarsi con
quelle che sono, di volta in volta, alla base della determinazione da
adottare; il che appare, gia' di per se', indice di una minore
garanzia per i destinatari delle tariffe assicurative, rispetto alla
determinazione degli altri prezzi che pure fanno capo dal CIP.
6.5.2. - Manca, inoltre, il rappresentante dell'Istituto Centrale
di Statistica, ovvero proprio del soggetto istituzionalmente
preposto, nel nostro ordinamento, alla rilevazione ed elaborazione di
tutti quei dati oggettivi che, comunque, possono agire sulla
determinazione dei prezzi e delle tariffe (art. 2 d.lv. lgt. n.
368/1946).
6.5.3. - Mancano, infine, i rappresentanti degli interessi delle
categorie contrapposte (cfr. art. 6 d.lv. C.P.S. n. 696/1947).
6.5.4. - In definitiva, la Commissione de qua, pur sostitutiva per
legge della Commissione centrale prezzi, si atteggia come un organo
sostanzialmente diverso da questa ultima, nel quale la presenza degli
"esperti" e' preordinata a fornire solo un supporto tecnico alle
deliberazioni del CIP, in materia di tariffe assicurative, venendo a
mancare, invece, la garanzia che, nell'esercizio della funzione
istruttoria e consultiva, siano anche equamente valutati e
contemperati, da un lato, tutti i profili collaterali di incidenza
della adottanda deliberazione rispetto ad altri settori economici
anch'essi rilevanti, dall'altro, gli interessi delle categorie
coinvolte e, segnatamente, di quelle degli utenti del servizio, sui
quali, in definitiva, vengono a riverberarsi obbligatoriamente le
tariffe cosi' determinate.
6.5.5. - In conclusione, non sembra al Collegio che la composizione
della Commissione ministeriale che interviene obbligatoriamente nella
fase istruttoria del procedimento di determinazione delle tariffe dei
premi assicurativi della R.C. auto, rispetti le garanzie che l'art.
23 della Costituzione ha voluto apprestare per le prestazioni
particolari imposte, attraverso la riserva di legge, cosi' come
puntualizzate dalla stessa Corte costituzionale con le sentenze sopra
citate.
7. - Cio' stante, reputa la Sezione che l'approfondimento e la
conseguente soluzione della delineata questione di costituzionalita'
dell'art. 11, sesto comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel
testo modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39, di conversione
del d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, in relazione all'art. 23 della
Costituzione, vadano nuovamente rimesse nella competente sede e, nel
frattempo, sospende ogni ulteriore pronuncia sul presente giudizio.